Zodra een volk een gevestigd bestuur heeft, ontstaat de behoefte aan een instituut dat controle uitoefent op de uitgaven en inkomsten van het bevoegde gezag. Controle komt erop neer dat men het daadwerkelijk handelen vergelijkt met datgene wat men wenselijk acht. Er moeten derhalve normen zijn. De heersende moraal (normenstelsel) is afhankelijk van het beschavingsniveau en de machtsverhoudingen. De normen die de machthebbers het volk wensen op te leggen hoeven niet overeen te komen met de werkelijke opvattingen van het volk.
In India kende men de regels van Manu en de Joden hebben de Tora waarin de bekende Tien
Geboden. In het Incarijk bestonden de volgende eenvoudige grondregels:
Wees geen dief
Wees geen leugenaar
Wees niet lui
Volgens de Chinezen was er reeds 3000 jaar geleden, tijdens de Westelijke Zhou dynastie, een zaifu die controle uitoefende op de handel en economie. Tijdens de Noordelijke en Zuidelijke dynastie in het jaar 234 bestond er een bibu systeem en in 992 tijdens de Song dynastie werd er een koninklijk controle-instituut in het leven geroepen. Vanaf die tijd was er steeds een gespecialiseerd instituut dat controle uitoefende op de overheids financiën.
In Korea gaat de geschiedenis van het controle instituut terug tot 659 toen de Sajongbu werd
ingesteld als het centrale controle instuut van het Shilla koninkrijk.
De controle geschiedde in de eerste plaats om ervoor te waken dat oneerlijke overheidsfunctionarissen zichzelve ten koste van het gezag dat ze had aangesteld,verrijkten en misbruik maakten van hun bevoegdheden. Zij was aanvankelijk een cijfermatige controle en een controle van bewijsstukken.
Geleidelijkaan werd de controle meer omvattend en omvat thans haast het gehele
overheidsbeleid.
MORELE INTEGRITEIT
In het oude Israël is controle een vanzelfsprekende zaak geweest. De koningen werden door de profeten gecontroleerd en zonodig in het openbaar terecht gewezen. Zo was de profeet Nathan de controleur van koning David. Bekend is dat David zijn macht misbruikte om de man van Batsheba, die hij begeerde, naar het heetst van het front te sturen om er niet levend terug te keren. Koning Achab en zijn koningin Jezebel moesten de kritiek van de profeet Elia verduren, terwijl de profeet Jeremia het geweten van koning Jojakim steeds op de proef stelde.
Het is daarom niet verwonderlijk dat de Staatscontroleur van het moderne Israël sedert 1952 de opdracht heeft om behalve het financiële beheer van de staat op rechtmatigheid en doelmatigheid te controleren, ook de morele integriteit van de regering moet onderzoeken.
Deze vergaande controle is uniek en in de wet opgenomen.
In landen als Canada en Noorwegen wordt, zonder dat zulks expliciet in de wet is opgenomen, het ethische gehalte van overheidsbeslissingen van geval tot geval beoordeeld.
In andere landen, zoals ons land, hebben de controle-instituten de mogelijkheid om het
overheidsgedrag te toetsen aan wat in de meeste democratische rechtsstaten als algemene
beginselen van behoorlijk bestuur wordt aangeduid. Weliswaar gaat het dan om rechtsnormen,
maar ze hebben toch een sterke morele inslag.
SUPREME AUDIT INSTITUTIONS
In Nederland was er reeds in 1447 een controle-instituut, de Haagse rekenkamer, die was afgekeken van Frankrijk waar er reeds in 1318 een rekenkamer bestond.
De Franse rekenkamer was een onderdeel van de raad (curia) van adelijke personen en hoge geestelijken die de koning bijstond in zijn wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende taken.
Door specialisatie onstonden er afsplitsingen: één voor politieke en bestuurlijke aangelegenheden en een andere, parlement genaamd, die werd belast met de rechtsspraak.
Binnen het parlement dat geen volksvertegenwoordiging was, fungeerde een commissie die zich speciaal bezighield met de controle op de rekeningen. Deze commissie had binnen het gebouw van het parlement een eigen kamer. Vandaar de naam "chambre des comptes"(= rekenkamer).
Door verdere specialisatie werd de rekenkamer een zelfstandig orgaan. In Frankrijk spreekt men
thans van een "Cour des Comptes" en in België van een Rekenhof, maar in Nederland wordt de
naam rekenkamer nog steeds gebruikt.
De controle-instituten van de staat waren tot aan de Franse Revolutie ondergeschikt aan de leiding van de staat. Zij zagen erop toe dat de staat c.q. de souvereine vorst niet tekort werd gedaan. Ze werden soms met vergaande bevoegdheden bekleed.
Degenen die staatsbezittingen onder hun beheer hadden, legden mondeling verantwoording af en werden daarbij aangehoord door de controleurs. Vandaar de naam auditor (Engels) of auditeur (Frans) voor de controleurs. Internationaal gebruikt men de Engelse aanduiding State Audit als men het werk van rekenkamers bedoelt. De algemene internationale (Engelse) aanduiding van de hoogste controle-instuten van de staat is Supreme Audit Institution afgekort SAI. De SAI van ons land is dus de Rekenkamer van Suriname.
Bij de controle worden ook de bescheiden geverifieerd. Vandaar de titel verificateur die men
soms tegenkomt.
CONTROLE T.B.V. HET VOLK
Na de Franse Revolutie werden in landen die zich een democratische rechtsstaat wensten te
noemen, de SAI's ten dienste gesteld van de publieke verantwoording van het
overheidshandelen. Het publiek, de belastingbetaler, moet immers op de hoogte worden gesteld
van de wijze waarop met staatseigendommen wordt omgesprongen.
Elk land heeft het recht om het staatsbestuur naar eigen inzicht te organiseren.De taken en bevoegdheden van de controle-instituten zijn een weerspiegeling van de politieke opvattingen in het land.Toch zal men daarbij niet voorbij kunnen gaan aan algemene beschavingsnormen.
In beginsel rust in een democratische rechtsstaat het systeem van openbare controle op twee pijlers:
- alle lichamen die openbare middelen ter beschikking hebben dienen daarvan rekenschap te geven en gecontroleerd te worden door een van hen onafhankelijk instituut;
- het publiek heeft recht om tijdig betrouwbare en volledige informatie te ontvangen over het
financiële beheer van de overheid,
In autoritair geregeerde landen is de SAI ondergeschikt aan de leiding van de staat.Toch is het zo dat zij een zekere onafhankelijkheid geniet opdat een eerlijke verslaggeving kan worden gepleegd.
Zij genieten daarbij zelfs vergaande bevoegdheden die in democratisch geregeerde landen ondenkbaar zijn. In de Volksrepubliek China is de SAI een ministerie van de Staatsraad onder leiding van de premier. Het hoofd van de Chinese SAI, de Auditeur Generaal, wordt door de premier met instemming van het Nationaal Volkscongres aan de President van de Republiek voor benoeming voorgedragen.
De Auditeur Generaal zelf is lid van de Staatsraad. Behalve het nationaal controle-instituut zijn
er ook regionale en lokale. In totaal meer dan 3000. Zij zijn wettelijk beschermd en hebben de
bevoegdheid om alle werkzaamheden en uitgaven die zij in strijd met de wet achten op te
schorten. Zij mogen hun bevindingen publiceren.
VERSCHILLENDE SOORTEN SAI's
In sommige landen zijn de SAI's ondergeschikt aan het parlement. Zij voeren de opdrachten van de het parlement uit. In het Verenigd Koninkrijk is de Comptroller and Auditor General in dienst van het House of Commons. Ofschoon hij onafhankelijk is en zelf bepaalt hoe hij zijn taak uitvoert, dient hij rekening te houden met voorstellen van het Committee of Public Accounts dat een commissie van het parlement is.
In India is de Comptroller and Auditor General een constitutioneel orgaan onafhankelijk van regering en parlement.
In Nederland is de Algemene Rekenkamer ook onafhankelijk van regering en parlement. Het
parlement kan wel om een bepaald onderzoek vragen, maar het is Algemene Rekenkamer die
beslist of aan dat verzoek zal worden voldaan.
In veel landen w.o. de meeste Engels sprekende landen is het nationaal controle-instituut een
éénpersoons orgaan dat een organisatie ter beschikking heeft om de taken uit te voeren. In ons
land is hij te vergelijken met de onafhankelijke Procureur Generaal die het hoofd is van het
Openbaar Ministerie. Er zijn verschillende benamingen zoals Auditor General, Comptroller
General, Comptroller and Auditor General, State Comptroller, Contralor General, Contador
Mayor de Hacienda.
In andere landen zoals Brazilië, Frankrijk, België, Portugal en Italië dragen de controle- instituten het karakter van gerechtshoven.
In Frankrijk heeft het Cour des Comptes de supervisie over 24 regionale rekenkamers. Deze rekenkamers geven een oordeel over de aan hen ter beoordeling voorgelegde financiële verantwoordingen. Er zijn voorts 7 verschillende kamers die elk aparte beleidsonderdelen van het overheidsapparaat beoordelen.
Er zijn een Procureur Generaal en Advocaten Generaal aan de Cour des Comptes verbonden. De leden van het Franse Rekenhof zijn rechters onder leiding van een President.
De meeste Europese landen hebben een collegiaal stelsel waarvan het rechtsprekende karakter
verschillend is. Voorbeelden zijn in Oostenrijk het Rechnungshof, in Duitsland het
Bundesrechnungshof, in Spanje de Tribunal de Cuentas, in Brazilië en Portugal de Tribunal de
Contas, in Argentinië de Auditoría General de la Nación en in de Philipijnen de Auditing Board.
REKENKAMER NIET COMPLEET
In Nederland waarvan het Surinaamse stelsel is afgeleid bestaat de Algemene Rekenkamer uit 3
leden in gewone dienst en 3 leden in buitengewone dienst. Als er een vacature is, wordt deze aan
de Tweede Kamer doorgegeven met een aanbevelingslijst van kandidaten. De Tweede Kamer
doet dan een voordracht waarna de benoeming voor het leven plaatsvindt.
De Surinaamse Rekenkamer dient uit 3 leden en 3 plaatsvervangende leden te bestaan die op voordracht van de Nationale Assemblée door de President van de Republiek voor 5 jaar worden benoemd. Zij kunnen worden herbenoemd. Momenteel bestaat de Rekenkamer van Suriname uit 2 leden en 1 plaatvervangend lid.
In de landen met een collegiaal stelsel worden de leden meestal voor het leven benoemd. In de
USA wordt de Comptroller General voor 15 jaar benoemd. Hij mag niet worden herbenoemd en
hij mag daarna niet in overheidsdienst treden. Een soortgelijke regeling bestaat er in Canada en
India.
(Publicatie van de Rekenkamer van Suriname)