Volgens artikel 149 van de Grondwet oefent de Rekenkamer van Suriname toezicht uit op "de besteding van staatsgelden alsmede controle op het geldelijk beheer van de overheid in de ruimste zin".
Het rekenkameronderzoek geschiedt in beginsel achteraf d.w.z. wanneer de feiten zijn gepleegd. Dat is van belang omdat de Rekenkamer niet mag worden verweten dat zij meegewerkt heeft aan de totstandkoming van de te controleren feiten en daardoor eigenlijk ook zichzelf controleert. Zij mag voorts niet treden in de beleids- en bestuursbevoegdheid van de Regering. Dit betekent evenwel niet dat zij lijdelijk moet toezien hoe de staat wordt benadeeld om dat achteraf vast te stellen.
Zij mag reeds een oordeel geven wanneer het betreffende besluit is genomen om een bepaald feit te plegen. De verantwoordelijkheid voor het besluit ligt immers vast terwijl de staat toch beschermd wordt tegen mogelijk nadeel.
Het heeft immers ook geen zin om brandalarm te slaan wanneer de brand zijn vernietigend werk reeds heeft gedaan.
Dit is één van de redenen waarom in ons land de Rekenkamer tijdig de besluiten van de Raad van
Ministers dient te ontvangen. In sommige landen, zoals België, hebben rekenkamers ook een
preventieve controle. In België geeft het Rekenhof een visum vooraf voor elke uitgave. Een
eventueel bezwaar tegen een uitgave kan de regering wel naast zich neerleggen, maar dan moet
zij tegelijkertijd hiervan melding maken aan het parlement.
Als het in de staatsorganisatie alleen zou gaan om een accountantscontrole, dan hoefde er geen
rekenkamer te zijn. Rekenkamers in een democratische rechtsstaat zijn echter ten dienste van de
politieke verantwoording die de overheid aan het parlement en aan het publiek dient geven over
het gevoerde beleid. Het budgetrecht van het parlement is hier in het geding. Het gaat derhalve
om meer dan cijfers. De vergelijking van een rekenkamer met een accountant is derhalve
misplaatst. Een accountant werkt in de vertrouwelijkheid en beslotenheid van het lichaam dat hij
adviseert en controleert. Ofschoon hij onafhankelijk is in zijn oordeel, kan hij worden ontslagen.
Dat is niet het geval bij een rekenkamer die bovendien in de eerste plaats voor de openbaarheid
en verantwoording van bestuur in het leven is geroepen.
ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE
Het onderzoek van de Rekenkamer komt er hoofdzakelijk op neer dat zij nagaat of het beheersssysteem van de overheid goed functioneert d.w.z. of de administratieve organisatie en de controle goed functioneren.
Indien de leiding van een organisatie niet tijdig kan beschikken over volledige en betrouwbare informatie, dan is het niet te verwachten dat zij goede resultaten boekt. De financiële verantwoordingen zullen dan ook niet te vertrouwen zijn.
De leiding moet ook tijdig tekortkomingen kunnen vaststellen en corrigeren om te garanderen dat de doelstellingen van de organisatie kunnen worden bereikt.
Iedere werker, hoe goed ook uit- en toegerust, maakt fouten. Dat is een gegeven, waarmee op het werk rekening moet worden gehouden. De organisatie en volgorde van de werkzaamheden dienen derhalve zodanig te zijn dat gemaakte fouten worden ontdekt en worden gecorrigeerd. Dit is het domein van de administratieve organisatie waarvan de interne controle een belangrijk onderdeel is.
De Rekenkamer van Suriname heeft steeds weer vastgesteld dat de interne controle van de overheid veel te wensen over laat. Zij is er niet in geslaagd om de overheid ervan te overtuigen dat interne controlemaatregelen wettelijk moeten worden vastgesteld en dat sancties moeten worden opgelegd bij de niet-naleving daarvan.
Interne controlemaatregelen bieden immers een redelijke mate van zekerheid dat de activiteiten
op elkaar zijn afgestemd, de wetten en voorschriften worden nageleefd en dat de informatie
voorziening volledig, betrouwbaar en op tijd is en dat er controle mogelijk is. Een belangrijke
interne controlemaatregel is bijvoorbeeld die van de functiescheiding. Als één functionaris
opdracht kan geven om een bepaalde uitgave te plegen, zelf controleert of de levering juist is en
ook nog uitbetaalt, dan is het duidelijk dat hiermede de deur wagenwijd wordt opengezet voor
corruptie.
De interne controle is in de eerste plaats t.b.v. de leiding van de organisatie opdat zij de processen kan beheersen, maar de externe controle zoals uitgevoerd door een accountant of door de Rekenkamer kan er ook niet zonder. De wet verplicht de overheid daarom om de resultaten van de controlerende diensten aan de Rekenkamer toe te sturen en om dubbelwerk te voorkomen.
De Rekenkamer dient zich wel ervan te overtuigen dat de gepleegde onderzoekingen van andere
controlerende instanties voldoen aan haar eigen criteria en pleegt zelf een onderzoek wanneer zij
dat gewenst acht. Het is helaas geen gewoonte dat de Regering uit zichzelf (en meestal ook niet
op verzoek) onderzoeks- en/of evaluatierapporten naar de Rekenkamer stuurt.
SOORTEN CONTROLE
Behalve de cijfermatige controle doet de de Rekenkamer van Suriname ook een onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van het financiële beheer van de overheid .
Het cijfermatige onderzoek komt ruwweg overeen met het onderzoek dat door accountants wordt gepleegd. Men onderzoekt of de "boeken kloppen" en uiteindelijk of de financiële verantwoordingen betrouwbaar zijn. Daarbij onderzoekt men uiteraard de rechtsgeldigheid van de bewijsstukken en of de betalingen rechtmatig zijn.
De Rekenkamer van Suriname onderzoekt in het algemeen niet zelf de boeken en geeft ook geen
accountantsverklaring af. Het systeem in ons land is erop gebaseerd dat het
accountantsonderzoek wordt gepleegd door de Centrale Landsaccountantsdienst (CLAD) en/of
door particuliere accountantsbureaus.
Het rechtmatigheidsonderzoek is kenmerkend voor de overheid. Elke ambtenaar dient zich steeds af te vragen of hij krachtens of in overeenstemming met een wettelijke regeling handelt. In de eerste plaats wordt onderzocht of de uitgaven in overeenstemming zijn met de Grondwet, de Comptabiliteitswet, de staatsbegroting en alle andere relevante wetten en regelgeving.
De staatsbegroting dient de uitgave te rechtvaardigen, m.a.w. de Nationale Assemblée moet vooraf toestemming hebben gegeven om de uitgave te doen en voldoende geld op de begroting ter beschikking te hebben gesteld. De Minister van Financiën moet ook vooraf de benodigde gelden ter beschikking stellen alvorens men verplichtingen aangaat.
Voorts gaat men na of degene die de opdracht geeft gegeven om de uitgave te plegen ook daartoe
het recht heeft. De wet geeft ook voorschriften t.a.v. de totstandkoming van het besluit. Soms
moet er een openbare aanbesteding worden gehouden en altijd moet er prijsvergelijking
plaatsvinden. Er moeten ook gelijke kansen worden geboden aan leveranciers. Als men
bijvoorbeeld steeds auto's van één leverancier koopt, dan moet daarvoor een goede reden in
lands belang bestaan, hetgeen dan in een resolutie moet worden vastgelegd.
De berekeningen van bijvoorbeeld subsidies, belastingen, retributies, salarissen, pensioenen, uitkeringen e.d. dienen juist te zijn. De toepassing van de voorschriften moet zodanig zijn dat er geen benadeling van de staat plaatsvindt. Ook bij inning van vorderingen van de staat dient men erop toe te zien dat de staat het volle pond krijgt en dat bepaalde schulden niet over het hoofd worden gezien.
Het komt erop neer dat de wet voor een ieder op dezelfde wijze wordt toegepast en dat de
uitgaven en vorderingen in overeenstemming met de regelgeving plaatsvinden.
Hierbij is het van belang op te merken dat de opgaven en de organisatie van derden, bijvoorbeeld
subsidie ontvangende instellingen, ook kunnen worden gecontroleerd door de Rekenkamer.
DOELMATIGHEIDSONDERZOEK
In feite is het doelmatigheidsonderzoek ook rechtmatigheidsonderzoek omdat het is voorgeschreven door de wet. De Rekenkamer gaat bij dat onderzoek natuurlijk ook uit van de wet. In sommige regelingen is aangegeven hoe doelmatigheid moet worden betracht. Het voorschrift van prijsvergelijking en openbare aanbesteding is bijvoorbeeld een doelmatigheidsmaatregel om het voordeligst te kunnen kopen.
Internationaal worden verschillende begrippen gebruikt die ongeveer aangeven wat in het Nederlands als doelmatigheidsscontrole wordt aangeduid. Zo spreekt men van Value for Money Auditing, Performance Auditing of Comprehensive Auditing. Regelmatig worden hierover seminars gehouden en praktijkvoorbeelden beschreven om de grote verscheidenheid van onderzoekingen te belichten. Elke te onderzoeken object heeft immers zijn eigen karakter. Het doelmatigheidsonderzoek in een hospitaal zal anders aangepakt worden dan dat van een volkshuisvestingsproject.
Een speciale technische werkgroep van INTOSAI houdt zich met dit soort onderzoekingen bezig.
Het doelmatigheidsonderzoek kent de zogenaamde 3 E's, afgeleid van de Engelse begrippen:
Economy, Efficiency en Effectivity.
Economy slaat op zuinigheid. Onderzocht wordt of de uitgave wel nodig was en of het niet goedkoper kon, of er verspilling plaatsvindt en of overdadige luxe ten toon wordt gespreid.
Bij efficiency gaat men na of de resultaten wel in een juiste verhouding staan tot de uitgaven. Als een bode in een dienstauto met chauffeur een brief bezorgt, dan is dat duidelijk niet efficiënt.
Bij het effectiviteitsonderzoek wordt nagegaan of het beoogde doel wel is bereikt en wat de reden
daarvan is. Het is best mogelijk dat het doel wordt bereikt, maar dat niet te danken is aan de
ontplooide activiteiten. Ook is het mogelijk dat het doel niet is bereikt ofschoon er zuinig en
efficiënt is gewerkt.
BELEIDSCONTROLE
De Rekenkamer gaat bij haar onderzoek uit van de regelgeving en van het beleid dat door de bevoegde organen is geformuleerd. Als het goed is, dan zijn de te bereiken doelen aangegeven en ook de middelen. Beleid is immers het streven om in een bepaalde tijd met bepaalde middelen een bepaald doel te bereiken. Het beleid mag in ieder geval niet in strijd zijn met de wet.
Het is niet altijd goed. Het beleid kan ongelukkig geformuleerd zijn waardoor de doelen, de middelen en de uitgetrokken periode onduidelijk zijn. Er kan dan niet getoetst worden.
Het is de plicht van de Rekenkamer hierop te wijzen. De Rekenkamer beoordeelt de doelen niet; die zijn de uitkomst van het politieke proces. Zij kan wel een oordeel geven over de middelen om het doel te bereiken. Het is immers duidelijk dat gestelde doelen niet kunnen worden bereikt als de middelen niet voldoende zijn.
Onder middelen kan men verstaan, het beschikbare personeel, de organisatie, het materieel en geld. Bij het doelmatigheidsonderzoek let men daarom op het beheer, de organisatie en het beleid. Alle middelen kunnen aanwezig zijn, maar als er bijvoorbeeld onvoldoende mensen zijn om de vereiste functies te bekleden, dan hoeft men niet op succes te rekenen. Het is ook niet verstandig om met een activiteit te beginnen wanneer men niet van meet af aan verzekerd is van voldoende financiering. Onafgemaakte projecten zijn niet alleen nodeloos duur, maar vergroten de frustraties waardoor het enthousiasme om volgende projecten te entameren minder wordt.
Het is ook niet verstandig om een begrotingstekort vast te stellen zonder direct aan te geven hoe
dat tekort zal worden gefinancierd. De financiering moet acceptabel zijn en als zij niet wordt
gevonden dan zal het goed gekeurde beleid niet kunnen worden uitgevoerd.
EVALUATIE EN MONITORING
Ofschoon dat niet expliciet in de wet is opgenomen is de Rekenkamer van oordeel dat na afloop van een beleidsperiode of van een project een evaluatie moet worden gepleegd. Elk jaar weer dient de Regering bijvoorbeeld een begroting aan het parlement voor te stellen. Zonder de ervaringen van de afgelopen periode kan geen goede begroting worden gemaakt. De feiten dienen daarom steeds in verantwoordingen en rapporten te worden vastgesteld om geloofwaardige verwachtingen aan het parlement voor te stellen. Een realistische begroting dient derhalve gebaseerd te zijn op een evaluatie.
Een evaluatie heeft ook tot doel om vast te stellen of de gestelde doelen zijn bereikt en om te
leren uit de behaalde successen en gemaakte fouten. Op deze wijze kan men dan steeds beter
werken en de kans op succes vergroten.
In haar Verslag 1996 heeft de Rekenkamer het daarom betreurd dat van het Structureel
Aanpassingsprogramma (SAP) geen evaluatie is gemaakt. Zij stelde o.m.:
"De Rekenkamer meent evenwel dat indien de huidige Regering een ander beleid voorstaat, het SAP op een ordelijke en rechtmatige manier moet worden afgesloten zodat een evaluatie kan worden gepleegd opdat op een rationele wijze de argumentatie voor een ander beleid kan worden gevonden."
Pas uit een evaluatie kan blijken waarom bepaalde doelen niet zijn bereikt. De oorzaken kunnen
o.a. zijn:
- niet realistische doelstellingen
- onjuiste of onvoldoende middelen
- onjuiste planning
- onjuiste uitvoering
- veranderde omstandigheden
- veranderde inzichten.
Niet alleen aan het einde van een project dient er geëvalueerd te worden, maar vooral ook tijdens de uitvoering zodat kan worden gecorrigeerd en bijgesteld. Deze voortdurende rapportage over het gebruik van middelen en de voortgang van de activiteiten is eigenlijk vanzelfsprekend, maar is vooral de laatste jaren bekend geworden onder de term monitoring.
Een goed functionerende Rekenkamer kan een belangrijke monitor voor het parlement en de
regering zijn die niet zullen wachten op een verslag dat eens per jaar verschijnt.
(Publicatie van de Rekenkamer van Suriname)